• 上海交通大學特聘教授陸銘:為大城市松綁是實現多方利益的關鍵

    時事 > | Time Weekly - 2019-04-16 02:41:56 來源:時代周報
  • [摘要] 能否讓城鎮化率提高或者說能否讓外來人口安心地落戶,主要矛盾集中在超大、特大城市。在中等以下或者一般大城市,是否擁有本地戶籍的差別并不大。

    時代周報記者 姚佳瑩 發自北京

    繼2018年取消中小城市和小城鎮落戶限制后,時隔一年,取消落戶限制的城市范圍再次擴大。

    4月8日,國家發改委發布《2019年新型城鎮化建設重點任務》(以下簡稱《任務》),取消或放寬Ⅱ型、Ⅰ型大城市的落戶限制;同時要求超大特大城市調整積分落戶政策,確保社保繳納年限和居住年限分數占主要比例,大幅增加落戶規模。

    從重點發展中小城鎮轉向聚力建設大城市,中國城鎮化進入下半場。

    1995年,《小城鎮綜合改革試點指導意見》成為第一份推進中國城鎮化的文件。2014年,《國家新型城鎮化規劃(2014―2020年)》發布,以“兩橫三縱”城市群戰略作為農業人口市民化的主要陣地—當時,“加快發展中小城市作為優化城鎮規模結構”依舊是城鎮化的主攻方向。2016年,政策開始微調。2016年發布的《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》中,調整完善大中城市、超大特大城市落戶政策開始成為題中之要義。

    上海交通大學特聘教授、中國發展研究院執行院長陸銘多年從事城鄉和區域發展研究。在《大國大城—當代中國的統一、發展與平衡》一書中,他多次強調人口總是持續不斷地向大城市集中的城市發展規律。

    在總結中國城鎮化進程時,陸銘對時代周報記者說:“從改革開放以來,控制大城市人口一直是政策的基調。2003年,大城市的土地供應開始被嚴格控制。2014年有一個微妙變化即提出‘城市群’概念,到最近提出‘都市圈’發展,這是一個逐漸調整的過程。這也說明兩個問題,一是大城市在城鎮化進程中的作用不能忽視;二是長期以來鼓勵中小城鎮發展并未達到預期效果。”

    (時代周報:Q? 陸銘:A)

    陸銘.jpg

    城鎮化改革“進兩步退一步”

    Q:從以“中小城市”為主陣地到今年放開Ⅱ型、Ⅰ型大城市落戶限制。中國城鎮化這些年來最大的問題是什么?

    A:盡管目前政策已顯現出變化,但我認為思想層面還存在著三個主要誤區。

    一是仍然認為人口太多導致了超大特大城市的城市病。我一直強調,城市病并非主要由人口規模導致,而是與城市管理和規劃有關。

    二是認為通過引導人流流向中小城市和農村,就可以實現農村的發展。但規模經濟意味著人口規模大的地方擁有更高的勞動生產率和工資,企業和人口往大城市集中是趨勢,農村和中小城市必然缺乏就業吸引力。

    三是認為只要增加對農業的投資就可以提高農民的收入。事實是,農業的特點決定了在給定的土地面積下,農產品產量很難增加,如何提高人均收入?唯一的辦法是減少人。

    由于存在著這些誤區,過去一直控制大城市人口,但其實,為大城市松綁才是實現多方利益的關鍵。外地人口的進入既緩解了超大、特大城市的勞動力短缺,也解決了中小城市人口的就業問題,提高了經濟增長動力和資源配置效益。

    Q:從現在開始調整,到2020年實現1億非戶籍人口在城市落戶的目標能否如期實現?

    A:若干年以來,城鎮化從總體來看還是逐漸趨近市場規律的,但城鎮化方面的改革并非一直向前,會因為對問題的認識不同,進兩步退一步。上面提到的三個誤區目前仍有很大影響力,我們也會觀察到,對于超大特大城市,一方面是“大幅增加落戶規模”,另一方面仍可能重提控制超大、特大城市人口。我一直強調,能否讓城鎮化率提高或者說能否讓外來人口安心地落戶,主要矛盾集中在超大、特大城市。在中等以下或者一般大城市,是否擁有本地戶籍的差別并不大。如果能認識到這一點,加大力度推進超大、特大城市的戶籍改革,會更容易實現1億農轉非的目標。

    Q:有學者建議,現在就把特大城市和廣深的戶籍限制全面取消,你是否認同?戶籍放開后,會否造成房價提升?

    A:全面取消是最終的目的,但目前階段性不可能做到,因為公共服務基礎設施尚未做好準備,例如全日制高中教育,這些城市一直僅對本地戶籍學生開放,尤其在上海和北京。如果現在全面取消戶籍制度,上海有40%是外地人,如何解決這部分人的受教育需求?

    房價方面,永遠取決于供給和需求。戶籍制度取消會帶來購房需求上升,需要考察的是供給方能否增加供給。在京滬,土地是減量供應,盡管總的土地建設用地減量,但可以通過工業用地轉為住宅用地、過剩的商業用地轉成住宅用地、在既有的住宅用地里增加容積率和密度等方式多建房子。此外,從長期來看,如果順應人口的增長趨勢,建設用地指標本身也會增加。所以房價會否上升,最終取決于需求端和供給端哪一邊的增長幅度更大。

    供地矛盾不在都市圈內部

    Q: 《任務》提到,要落實城鎮建設用地增加規模與吸納農業落戶數量掛鉤,同時安排中央和省級財政轉移支付時更多考慮農業轉移人口落戶情況,如何理解這種“人錢地”掛鉤的方式?

    A:這在一定程度上會緩解人口流入地土地供應的緊張程度。首先要了解,中國現在不只是京滬出現土地供應緊張,總體上來講,中國人口流入地都存在土地供應緊張的問題。其次,人口流出地要做減量規劃;最后,特大、超大城市的建設用地存在供應結構問題。剛才提到京滬建設用地供給不足,但即便在這樣寸土寸金的地方,也仍然存在三個現象:一是工業用地太多;二是商業用地過多,是否可以把原來造商場的房子用來建住宅?或者把商業用地轉為住宅用地?三是建筑的容積率控制,容積率其實可以適當放松。所以不只是供應總量要變,這三個方面應同時進行。

    Q: 《任務》允許都市圈內城鄉建設用地增減掛鉤,結余指標跨區域調劑,例如在北京都市圈內,河北部分地區建設用地指標結余的,可流轉給北京。這對下一步城鎮化會有什么影響?

    A:這個問題要從兩方面考慮。第一是政策的都市圈涵蓋多大范圍。按照我的理解,都市圈的范圍大致是從核心城市中心城區出發的一小時軌道交通通勤半徑內,為50―80公里;第二,中國供地的矛盾不在都市圈內部。都市圈內是要進一步集聚人口的,不會存在建設用地指標剩余并流轉的問題。

    因此,集體建設用地指標流轉,關鍵在中西部、東北和東南沿海之間,以及中小城市和大城市之間,即一個地方人口流入但缺地,另外一個地方人口流出但有地,這才存在土地指標結余流轉的問題。以北京和燕郊為例,燕郊雖然是城鎮,但作為人口流入地,肯定不會有結余的土地指標流轉到北京。

    Q:你一向支持農村土地入市流轉,并認為關鍵在保障農民賣出使用權后,還可再以市場價買回使用權。但建立這一機制為什么那么難?

    A:很多思考土地政策的人認為,中國的農村土地制度在保護農民,但其實農民又覺得不需要被保護。

    如何才能真正保護農民?現在農民進城后,面臨著農村住房無法自由交易的問題,即使能,也只能出售給同村農民,但需要注意的是,同村的人也在往外走。很多思考土地問題的人并沒有把農民當作理性的個體,但其實農民知道自己要什么。

    我在農村調研時問過一位老農民,現在很多專家認為,不讓你們賣房子是在保護你們。老農民回我一句話:為何你們城里人可以把房子拿去抵押,我們農民就不可以?我一時無法回答。我希望更多關心農村問題的人一起思考一下,這個問題背后的本質是:制定城市發展政策時,是應該依據市場和經濟發出的信號,還是僅僅把個別人對何為美好城市的理解作為根據?

    一線城市的吸引力逆轉不了

    Q:你一直認為特大城市對經濟發展的拉動作用更大,這次《任務》提出全面放開城區500萬人口以下城市的落戶限制。將人口引導到這部分城市,將來會否損害超大、特大城市的發展?

    A:這實際上取決于規模經濟效應有多強,地理條件有多大優勢。

    中國的大部分一線和二線城市都同時具有兩個優勢,一是沿大江大河,而且沿海,這是自然條件優勢;二是由于城市規模大,會具有更強的規模經濟效應,優質的資源必定往這里集聚。這兩個因素是大城市持續的優勢所在。現在把人口引導到城區人口300萬―500萬的城市,但這些城市是否具有同樣的自然地理優勢?城市競爭力與特大、超大城市相比如何?回答這些問題就會發現,一線城市的吸引力逆轉不了。

    Q:如何理解大城市和中小城鎮的發展關系?你此前曾提到,中小城市的發展要依賴大城市的發展。但現在看北京和北三縣的關系,北三縣幾乎成了睡城。如何解決這一局面?

    A:現在北京控制人口和住房,很多在中心城區上班的人,由于買不起中心城區的房子,轉而到燕郊買房。嚴重的職住分離問題不是因為燕郊發展導致的,而是因為北京控制人口和住房。

    反過來說,如果北京不控制人口,未來在燕郊買房的可以大致分為三種人:一是仍然在中心城區上班,但是由于快速軌道交通,一個小時內可以到達燕郊。這部分人不在乎上班遠,但希望房價低;第二種人住在燕郊,但是在北京偏東部的地方上班,屬于正常的就近就業;第三種人在燕郊的服務業和相關產業里工作。這才是我講的大城市和小城鎮實現了分工和協調發展的狀態,這時候的燕郊和現在的燕郊是不一樣的。但在燕郊實現的場景能否在河北更遠的城市實現?不會,因為太遠了。

    Q:此次發改委首提收縮型城市。《任務》要求,收縮型中小城市應轉變慣性的增量規劃思維,這樣的城市如何“瘦身”?

    A:中國的城市,無一例外地都在做增長性規劃。在之前的城鎮化過程里,一方面由于在大城市管地、管人,放慢了大城市建設用地的供應增長速度;另一方面,由于鼓勵中小城市發展,土地指標不斷流向中小城市,導致連收縮城市都在做增長規劃。這次《任務》的要求意味著,當人口持續流出成為一種趨勢,會造成公共服務和基礎設施過剩。對于長期閑置的公共服務和基礎設施占用地上的建筑物、空置住房等,該拆就拆。


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