• 5年“安居路”沉疴問責保障房:把問題暴露陽光下

    時事 > | Time Weekly - 2016-08-16 03:04:57
  • [摘要] 顧云昌主張,保障房需求應由下而上申請,這一點與其他幾位專家不謀而合。中央應該建設統一、公開的保障房申請制度,從申請到核實再到建設,進行精細化管理。

    時代周報記者 劉娟  實習生 劉鳳華 發自北京、廣州

    一首政興民順的保障房和諧曲,緣何在不少省市落地時荒腔走板?

    7月27日,安徽省審計廳廳長戴克柱的年度述職時刻到了。錢如何花的?活有沒有干好?他為2015年度安徽省級預算執行和其他財政收支的審計情況作了總結陳詞。

    保障房,是戴克柱匯報中的關鍵詞之一,這在各省審計廳廳長們的報告中也都占據著大篇幅。每年7月下旬,是這群廳長們集中亮相的重要節點。

    時代周報記者從國家審計署了解到,在連續3年跟蹤審計的基礎上,2015年11月-2016年3月,國家審計署組織全國各級審計機關,對31個省、自治區、直轄市和新疆生產建設兵團2015年的保障房系列工程進行摸排、審計。

    單從開工建設量和基本建成量數字看,2015年保障房、棚戶區改造任務已超額完成。今年兩會傳遞出來的數據,過去5年,保障房建設了高達 4013萬套。

    但是,不少保障房政策在具體執行時已動作變形,亂象叢生。

    國家審計署和各省的審計報告里的一組組數據讓人揪心—住不起房的人對保障房望眼欲穿,卻有19萬套保障房被空置浪費;騙房、騙補盛行,5.89萬戶不符合條件的城鎮家庭違規享受保障房3.77萬套,補貼超過6000萬元;通過各種途徑找來的“安居錢”,卻有478.6億元躺在賬上睡了一年大覺;地方上套取挪用安居專項資金,貨幣化安置數據不實,虛報抵頂任務量的案例比比皆是。

    “總體來說,我們的安居工程還是在按計劃和進度來完成,但中間有些地方打了折扣。”住建部住房政策專家委員會副主任顧云昌甚為感慨,他在接受時代周報記者采訪時表示,保障房是一項系統工程,牽涉到的法律、資金、質量、供求等系列機制問題應該通盤完善。

    顧云昌稱,現在國內還沒有《住房法》,解決住房難題也要尋求法律層面機制保護,而不能單純當作政策部署。他主張,保障房需求應由下而上申請,這一點與其他幾位專家不謀而合。中央應該建設統一、公開的保障房申請制度,從申請到核實再到建設,進行精細化管理。此外,還需要一套嚴格的問責制度,要像抓腐敗一樣,常態化、長期化緊抓不懈。

    19萬套保障房唱“空城計”

    時間指針拉回至2011年,我國保障房建設“井噴”時代來臨。一幅前所未有的保障房政策畫卷,在“十二五”規劃中展開—2011-2015年,我國要建設3600萬套保障房,全國保障房覆蓋面要從當時的7%左右提升到20%。

    這是一項需要被兌現的硬承諾,具體任務早已被逐年、逐層分解,并在每年兩會前就將指標下達給各省、市,納入年終考核之列。在過去的2015年,740萬套保障房、580萬套棚戶區改造托起的中國安居夢,是“十二五”收官之年政府民生工程的一大焦點。

    最終答卷,在國家審計署和各省日前陸續披露的2015年保障房審計報告里,有肯定,有批評。

    2015年,安徽有高達2.89萬套保障房閑置超過一年。

    戴克柱給出這個數據的前一周,四川省審計廳廳長黃河和山東省審計廳廳長馬青山剛剛提交了報告—2015年,四川省未及時交付使用或空置超過一年的保障房有1.37萬套,山東省有4023 套。

    這還只是國內保障房“空城”尷尬的冰山一角。國家審計署數據顯示,2015年,全國335個項目直接相關的19萬套保障房不能按期交付使用。

    位置偏、配套差,是導致這些保障房“有房無人”的主要原因。以山東省為例,去年無法交付使用的4023套保障房主要落在山東棗莊、德州、濱州等3個城市。

    其中,濱州市濱城區第二油棉廠小區項目自2014年12月建成以來,因周邊配套設施不完善、道路不通暢,230套廉租房和220套經濟適用房無法入住。

    海南瓊中等3個縣的情況也類似,由于項目配套基礎設施建設滯后,已竣工建成一年以上的2077套保障性住房不能交付使用。

    不少保障房項目的質量丑聞也頻見報端。2015年,海南省違法轉分包、肢解發包或轉讓的項目涉及資金4.84億元,1700多套保障房未按照圖紙和施工技術標準施工,存在偷工減料、墻面開裂等質量問題。

    供需失衡,實物與安居政策不匹配,也是保障房空置率居高不下的一大原因。深圳寶安坪山新村一期里,9棟700多套保障房空無一人。這個2008年便已完工的項目,戶型多在100平方米以上,甚至還有兩三百平方米的大戶型,與現行安居政策里的面積指標嚴重不吻合。

    保障房緣何偏離了保障民生的設計初衷?在時代周報記者的采訪中,學者、專家們點出,不少保障房儼然就是政績房,高空置率背后難以掩蓋的是部分地方政府規劃機制失靈,“重建設輕規劃、重數量輕質量、重完工輕分配、重建房輕配套”傾向已不容忽視。

    一切源于地方政府的責任空心。中國土地勘測規劃院副總工程師鄒曉云向時代周報記者分析道,“保障房建設有一個矛盾點,中央不下指標,地方政府就不建”。

    但長期以來,中央對于地方的考核僅限于保障房的開工率和竣工率,入住率并未納入其中。雖然近年來一些地方陸續將入住率納入保障房考核指標,但并未真正成為帶電的高壓線。

    事實上,這已并非國家審計署第一次炮轟保障房空置問題。去年10月,國家審計署點名批評多個保障房閑置嚴重的區域,安徽黃山、四川成都、河北石家莊等城市在列,起因即上述城市2012年底以前開工建設的2.66萬套保障房,因未同步建設配套設施等無法交付使用、未分配入住。

    近6萬戶家庭鉆騙房空子

    并非所有的保障房都是“爹不疼娘不愛”。

    保障房資源分配使用不合規之下,并不難理解這樣一個社會亂象:明明是一個保障房樓盤,一旦入住,停的都是寶馬、奔馳等豪車,甚至有的業主并不自住,出租5年期滿后,立即套利走人。

    正因為如此,國家審計署聯合各級審計機關,最后發現了數以萬計的人員騙取保障房資格。

    2015年,5.89萬戶家庭隱瞞收入、住房等信息通過審核或應退出未退出,違規享受城鎮住房保障貨幣補貼6046.25萬元、保障房實物配租(售)3.77萬套;6544套保障房被違規銷售或用于單位辦公、對外出租經營等。

    時代周報記者梳理國家審計署近年發布的審計結果發現,騙房、騙補情況念念不絕。從2012-2015年,違規享受保障房實物分配的家庭數量分別為10.84萬戶、4.75萬戶、2.06萬戶、5.89萬戶,涉及住房數目為3.89萬套、1.93萬套、1.02萬套、3.77萬套,住房補貼為1.53億元、5035.99萬元、2191萬元和6000萬元。

    因其特殊保障性,申請保障房需具備一定的條件,其中包括由民政部門認定的低收入家庭,且經當地房管部門確認他處沒有住房或其家庭人均住房建筑面積在15 平方米以下(且家庭住房總建筑面積在50 平方米以下)。

    那么,騙房、騙補為何能通過資格審查?

    同策咨詢研究部總監張宏偉對時代周報記者說,不動產登記尚未形成一個完整的系統,也為騙房、騙補留下了技術性空間。

    家庭在申請保障房時隱瞞住房和財產情況,其中有戶家庭各類資產總額高達300多萬元。今年6月,廣州一男子“裝窮”騙經適房,后經市住房保障辦介紹,該男子家庭年收入超過13萬元,申報時聲稱僅3萬元。核查發現后,依規定令其退房。

    “以前,我們還接觸過這樣的情況,有人拿很多張身份證去騙保障房,這在很多城市都不同程度存在,”廣東省體制改革研究會副會長、廣州市社會科學院高級研究員彭澎對時代周報記者說,“還是處罰力度不夠大,代價還不夠高。如果收回之外還要蹲監獄,他們就不敢以身試法。”

    此外,還可采取公示和舉報,公示之后對舉報的人實行重獎,以此形成社會的力量進行監督,彭澎建議:“如果說單靠體制內監督恐怕不夠,社會力量很重要。”

    易居研究院智庫中心研究總監嚴躍進表達了類似的看法,“各類懲罰機制不到位,部分資格審查太模糊,造成各類辯解現象出現”,他向時代周報記者解釋:“對于部分騙房的做法,可以在個人征信等方面設定一個懲罰機制。比如限制貸款,甚至可以采取限制網購火車票等懲罰性措施,總體懲罰力度可松可緊,增加相應的壓力。”

    478億元躺賬上曬一年太陽

    從分配端倒推至生產端,保障民生,離不開巨額資金的配置。而保障房建設資金缺口難題,一直是一道嚴峻考題。

    我國保障房建設資金來源主要是中央財政撥款、10%地方政府土地出讓金、住房公積金收益以及地方政府債、銀行貸款、信托、房地產開發企業墊資等。2015年以前,在資金來源上,保障房建設仍然延續了過去政府項目建設的融資模式,即以外部借款、尤其是銀行貸款為主的模式。

    但過去幾年,經濟下行、地方債務激增,地方政府平臺融資能力下降,給保障房建設帶來前所未有的壓力。

    不少地方政府叫苦聲喋喋。山東省發改委副主任秦柯就曾直言,山東保障房建設存在的問題主要是建設資金壓力太大。早在2014年,山東省保障房資金缺口一度多達500億元。

    正因如此,國家開發銀行甚至考慮,在貸款期限上,會根據城市經濟基礎以及信用度進行評估,在風險可控的范圍內,將貸款期限從10年延長至12-15年。

    誰會想到,通過各種途徑找來的“安居錢”,卻長時間躺在賬上曬太陽。

    國家審計署數據顯示,至2015年底,726個市縣有478.6億元專項資金結存未用超過1年,其中財政資金247.03億元、銀行貸款170.68億元、企業債券等社會融資60.89億元。

    其中,山東濰坊、四川南充、陜西西安等城市的相關部門賬戶上分別有4.34億元、3.27億元和2.19億元的安居工程財政補助資金一年未使用;云南省城投公司收到國家開發銀行棚戶區改造貸款資金14.15億元,也已超過一年未使用。

    國家審計署相關部門負責人在前不久的答記者問中表示:“安居工程專項資金結存結轉導致資金浪費效益低下問題的產生,有管理不到位的因素,但根源在于資金的安排與使用缺乏統籌銜接,協同管理的機制尚不健全。”

    對此,國家審計署提出建立健全安居工程資金統籌整合和聯合監管機制,加強資金運行監控、績效綜合評價和追責問責,有效盤活閑置資金的審計建議。

    事實上,拆遷進展緩慢,部分保障房項目難以如期開工,是錢花不出去的一大原因。審計顯示,山東9個市10個縣未完成棚戶區改造開工任務1.4萬套,占任務總數的9%;還有3個市3個縣只完成保障性住房和棚改安置住房基本建成任務的六成。

    在大筆資金被“閑置”的同時,部分地方政府為了完成任務,甚至虛報開工和完工量。時代周報記者了解到,云南曲靖、山東濟南、河南鄭州等地,將實際未開工的城市棚戶區改造項目作為2015年已完成的開工任務上報,分別涉及目標任務1.27萬套、1972套和1760套,正被勒令整改。

    顧云昌稱,據他所知,虛報的問題并不在少數,在有些地方有普遍性。張宏偉則表示:“當前,大多數地方計算GDP數據,都是以保障房‘開工即算GDP’為標準,‘開工’定義的模糊導致保障性住房建設進度有名無實,實際建成的保障性住房的數量和目標與之前還存在一定的差距。盡管相關部門已經加強了保障房建設的過程監控,但是,這樣的情況仍然不可避免。

    貨幣化安置中的貓膩

    2015年,國內保障房迎來了一波春天—住建部副部長齊驥在國務院例行會曾透露,保障房整體局面已從整體短缺過渡到多數地方相對平衡,實物保障和貨幣保障到了可以并行的階段。

    保障房與商品房之間,正架構起融合的呼嘯軌道。一個明顯的信號是,2015年起,從中央到地方,各級政府在保障房建設方面展開多種市場化運作探索。

    福州版商品房回購、北京版合作型保障房以及滬版土地置換獲得保障房資金等,各城市都試圖在保障房建設與投資模式的試水中摸索出可行性更強的操作模式。

    如回購商品房用作保障房,福州、四川、安徽等七省市已進行試點,他們不僅收購企業的一手商品房,還收購市民手中的存量商品房用作保障房。據時代周報記者了解,今年,甘肅、福建、青海、河南等省份依舊采取打通商品房和保障房通道形式,回購為主。

    貨幣化安置,也是廣受好評的一款市場化手段。與往年不同的是,保障房開工建設指標沒有寫進2016年的《政府工作報告》,報告中僅強調要提高棚改貨幣化安置比例。

    據時代周報記者了解,貨幣化安置手法在各地方政府響應者甚眾,力度也較大,貨幣化安置比例最低的也達到50%,如安徽等省份;最高的可以達到80%-100%,如河北、江西等省份。多個省市還對接受貨幣化安置的家庭給予額外的補貼,補貼力度甚至可高達住房價值的30%。

    “從去年部分三四線城市去庫存的手段中來看,貨幣安置化收效快,負面影響少。”克而瑞地產分析師謝楊春對時代周報記者表示,一方面,這不像回購商品房做保障房那樣容易尋租;另一方面,貨幣補貼更能帶動購房需求。

    多份審計報告,最終還是揪出了貨幣化安置當中的一些貓膩。國家審計署數據顯示,2015年,348個棚戶區改造項目存在貨幣化安置數據不實、未按計劃實施、虛報抵頂任務完成量等問題,涉及住房22.94萬套。

    西安、泰安等地,將以實物建房形式安置的回遷房,作為完成貨幣化安置戶數上報,分別涉及目標任務4.07萬套和2820套,目前正在整改中。

    這一定程度上,影響了安居工程住房的有效供給。國家審計署相關部門負責人稱,這些問題的發生,既有部分棚戶區改造難度大,在資金籌措、征地拆遷等方面存在一定困難,以及棚改貨幣化安置與存量商品房的供需對接需要適應調整等客觀因素,也有相關單位為應付考核片面理解國家政策等主觀因素。審計機關揭示這些問題,就是推動中央決策部署落到實處,防止政策在執行中變形走樣。

    “在審計過程中,凡是沒找到最終使用去向的錢,都應該算作違法經費,” 鄒曉云感嘆,“把所有這些問題暴露在陽光下,就好辦了。”

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