• 袁緒程:國資真改革,先動國資委

    時事 > | Time Weekly - 2015-02-03 08:06:19
  • [摘要] 國有企業涉及到國資委的改革,而國資委的改革是國家部委的行政體制改革。這樣國企改革不再局限于經濟體制改革。中國需要對國資委進行頂層設計。

    時周特約記者 沈陽 發自北京

    國資改革頂層設計的靴子即將落下。國務院國資委研究中心副主任彭建國日前表示,關于深化國有企業改革指導意見及八九個相關配套文件已趨成熟,春節前有望率先出臺。隨著國務院國資委網站“委領導”欄目的更新,包括國資委自身在內,一場真正的大改革即將開始。

    在接下去的2015年,中國應該如何推進國有企業改革?就此重大問題,時代周報記者專訪了中國經濟體制改革研究會副秘書長袁緒程。

    一是改“體”,二是改“制”

    時代周報:中共十八大以來,中國社會的各個領域發生了重大的變化,其中最重要的就是國家宣布全面深化改革。記得你在中國經濟體制改革研究會曾經組織“國家戰略與改革研究課題組”,旨在為中共十八大及之后十年的改革提供咨詢意見,并撰有《中國未來十年改革前景研究》。這個報告曾經發表在《改革內參》。能否分享一下這個報告的內容?

    袁緒程:“國家戰略與改革研究課題”曾于2011年9月3日提交首屆特約專家和特約研究員會議討論,并向近百名特約專家和特約研究員征求意見。這個課題主要內容包括三大部分:一、危機與改革:未來十年的挑戰與選擇;二、改革的目標及其路線圖;三、改革的組織領導與保障措施。

    關于中國改革,首先需要對中國的增長機制和改革機制有個正確的認識。我一直認為,中國的高速增長依賴于它獨有的增長模式,其獨有的增長模式又源于它的體制。

    中國獨有的增長模式及其相應的體制將中國從一個落后貧窮國家帶入初步小康的中等收入國家。但是這種“三高一低”(即高收入、高消耗、高污染)卻低產出的增長模式,是無法持續的,也無力將中國帶進高收入國家之列。隨著經濟社會的發展和國民需求的提高,其弊端將日益突顯并沉淀為進一步發展的障礙和潛在的危機。比如“兩極分化”在發展的初中期階段表現為發展的動能和勢能,但在中后期階段則是內需不足和社會沖突的根本成因。

    轉變增長模式的出路在于體制改革。如果不改革現行體制,貧富懸殊問題、分配不公問題、腐敗問題、土地問題、環境問題、扭曲的工業化和畸形的城市化以及社會沖突等問題不僅不能合理有效解決,而且還會演化為各種危機。

    如果說過往的發展階段的改革可以摸著石頭過河,那么,向高級階段過渡的未來十年改革就需要有目標和路線圖。制定目標和路線圖就要把握中國體制改革的大方向和實際進程。所謂體制改革,一是改“體”,即改組織結構,二是改“制”,改的是規則制度。顯然,體制改革進程包括兩大層面(組織結構、規則制度)、三大領域(經濟、政治、社會)的內容。

    組織結構的改革分三方面:從行政隸屬組織轉向市場企業組織;從全能政府轉向有限的服務政府;從行政依附的“事業單位”或團體轉向獨立的社會組織。社會制度規則的改革也分三個層面:從人治規則轉向法治規則;從行政指令計劃規則轉向市場規則;從國家集權包辦規則轉向社會民主自治規則。

    重塑改革權威

    時代周報:每個時期的改革都有“總開關”,你決定這一輪改革頂層設計的關鍵在何處?

    袁緒程:完成上述改革需要較長的時間,至少需要二三十年。把改革進程的邏輯路線描繪出來,這就是改革的目標及其路線圖。根據終極目標而確立的十年改革目標是:建立法治的市場經濟及其相應的開明的政府體制。在改革的目標(大方向)確立以后,就可以從價值論或各種方法論角度,發展改革哲學,多層面多維度地設計改革的路線圖,以指導改革的實踐。

    未來的改革并非以往的改革,其風險和難度巨大而不能低估,要做好充分的組織準備和謀劃。首先,為了確保改革的秩序不被自身改革所顛覆,必須重塑和強化中央的權威,令行禁止,確保改革成功。第二,建立改革的組織機構。未來的改革需要有一個超越部門和地區利益之上的、能夠統攬改革全局的機構。其主要職能有四項:決策咨詢、指導、協調和監督。第三,要有措施。如重塑黨和政府的公信力,引導改革的輿論,強化改革的激勵機制,把握改革的策略等等。第四,要有時間步驟。用十年的時間完成全部經濟領域的改革,完成大部分社會領域的改革;完成部分政治領域的改革,為全面建成小康社會提供制度保障。

    我們當時的建議基本實現了。例如在改革的頂層設計方面,中央成立全面深化改革領導小組,我相信,當前的改革開放已經是大勢所趨、人心所向。

    多種方案的權衡

    時代周報:這些年來呼吁改革國資委的聲音很多。理由就是國資委角色定位不清。因為它既是出資人,又是監管者。既是運動員又做裁判員,一定會帶來很多問題。在你的改革建議中,如何更好地推進國有企業改革,形成國企改革的良性機制?

    袁緒程:改革開放三十多年,除了天然氣、電、電信等少數產品外,商品和服務領域已基本實現市場化。但包括土地、資源、勞動力、資金等要素的市場化尚沒完成。這也是體制機制不順,腐敗尋租泛濫,民企發展不暢的重要原因。推進要素市場化的改革包括產權、土地管理、公共資源管理及資源產品價格,財稅、金融以及相應的行政、社會等領域的改革。

    在這樣的現實處境下,改革最清楚的邏輯起點就是要明白:要素市場化改革的實質是處理好政府與市場、政府與國企的關系。明晰和理順產權與政權之間的邊界和關系,向市場和企業賦權。例如,通過行政體制改革與政府職能的轉變,一方面簡政放權,另一方面,也是政府的公共管理權和國有資產行使權的雙重身份和職能的分立,政府不能公權和私權不分,利用公權對營利性國企施以特殊照顧。

    國企改革,一是明確產權責任和監管,二是要進行分類管理,劃分營利性國企和非營利性國企的類型。這些都是我很早以前就主張的。具體說來,營利性國企應與私企同等待遇,不能有特權,例如,占用公共資源不付稅費和少付稅費以及不分紅或少分紅,以及享有在市場準入和監管等方面的特權。只有通過政企、政資分離,才能搬掉國企和私企之間的體制障礙,從根本上解決私營企業身份歧視問題,促進私企和國企的公平競爭和聯合。如果還有差別的話,那只能是企業的稟賦、資質、技術水平、專業行業分工等等方面的不同。

    換言之,國企管理體制可以分三個層次,第一個層次是誰是國企出資人的問題,第二層次是國家如何對國企進行管理的社會管理問題,第三個是企業本身管理的問題,目前國資委三個管理職能是集于一身的,既是出資人,又是裁判和領隊。現在的改革就要把這幾個職能分開。當前,對國資委的定位,理論界有幾種意見:國資委繼續做出資人;財政部做出資人,國資委改成銀監會這種機構,只享有監督權,但是國資委下面的企業多得很,專業監督是很難做得到的。

    另一方面,目前國資委只管理非金融、非文化類國企,大量的金融類、自然礦藏類、行政事業類國企歸財政部、中國人民銀行等部門管理。當前國資委無法全面推動國有企業改革。

    由此來看,國有企業涉及到國資委的改革,而國資委的改革是國家部委的行政體制改革。這樣國企改革不再局限于經濟體制改革。中國需要對國資委進行頂層設計。

    時代周報:關于國資委,有一種主張,就是在全國人大下面成立國有資產監督委員會,行使國有資產和國有企業的監管職能,這樣才能體現全體國民作為最終出資人的地位。

    袁緒程:目前這個條件暫時不成熟,我們沒法做到西方那樣。但是,我們仍然有很多改進空間:第一,國有資產的重大重組、買賣必須通過人大表決來實現,而不是國資委一個部門說了算。第二,立法權要上收歸人大。現在的國企管理只有一部很粗的國資法,絕大多數管理靠國資委的行政條例實現,以后應該由人大立法。第三,要加強人大對國資委的監管力度,國資委每年都必須仔細向人大報告,讓人大代表了解熟悉國有企業的運行情況,讓憲法所規定的人民代表大會制在國企管理方面被激活,良性運行。

    通過人民代表大會制,新聞媒體對國資委和國企的監督力度就會大大加強。爭取在5-10年后,大眾對國企的滿意度大大改善。

    國企怎么分紅,如何避免尋租?還要靠制度創新。首先是法人治理結構出了問題。若產權制度不完善,導致所有者無法索取權利;其次是公司管理制度問題,國企信息披露制度還很不完善。一旦建立起公開、透明的信息披露制度,那么國企以后想賴賬、哭窮也不可能了。最后,應該依據國企分類性質來確定利潤上繳比例。比如說,行政壟斷性企業繳納50%,一般競爭類企業上繳30%,公益類企業可以不繳。

    國企高管不能行政和市場的好處均沾。有些國企高管待遇很突出,他們一方面享受一定的行政級別,另一方面又拿著高薪。不當國企高管了,還可以去做官,“腳踏兩只船”。這樣一個局面,既無法通過合理的競爭讓一流的企業家脫穎而出,也不利于培養造就政治家。

    如何改變?國企管理層應該由兩部分組成:第一種是政府委派的股東代表,另一種是市場選聘的職業經理人。當前的弊病是沒有把市場選聘和行政委派分開來,以至于國企高管既是股東代表,又是職業經理人。未來應該明確界定:國企管理者哪一層面應該由政府委派,哪些必須由市場選聘。在國企中建立職業經理人制度,現在這方面國企做得遠遠不夠。

    2015年國企改革“4+3”

    時代周報:當前民營經濟運營不太好,國內外的投資界普遍感覺現在賺錢很難,期待國家通過深化國有企業改革來釋放中國經濟的活力。相關改革會給中國經濟帶來哪些利好?

    袁緒程:根據國資委等部門的部署,2015年重點做好以下幾方面工作:一是全力以赴保增長;二是積極推進國有企業改革。要準確界定不同國有企業功能,穩妥、規范、有序發展混合所有制經濟,進一步完善現代企業制度,積極推進剝離企業辦社會職能和解決歷史遺留問題;三是大力實施創新驅動發展戰略;四是深入開展國際化經營。要服務國家戰略,加快優勢產業“走出去”步伐,探索創新“走出去”模式,注重防范國際化經營風險,探索國際化經營規律;五是著力提高依法治企、依法監管的能力和水平;六是切實加強黨風廉政建設和反腐敗工作;七是進一步提升黨建工作科學化水平。

    上述七點,最后三點不是直接著眼于經濟發展的,而是與國企領導機制相關的,為的是在國企領域反腐敗,實現法治。第一個重點談的是經濟轉型階段的保增長,例如某些領域的直接投資。這里的概念性業績會在股市上有所反應。具體如何盈利決定于個體的博弈能力。

    國企改革終歸走在了正確的道路上。因此,我覺得,不要對中國改革的未來過分擔憂。第三點和第四點都會在股市等方面有所反應。

    很多人認為,當前對國企改革的探索,至少在2015年還沒有跡象表明會出臺明確的“改革戰略”。這不是說中央對國企改革沒有更大的計劃,這些計劃都在醞釀中,大家可以拭目以待。

    在國企改革方面,接下去兩年,國家會重點推出如何管資本,而不是管人管事,以促進國有資本的保值增殖。由于很多行業仍處于國企壟斷局面,這對民營經濟來說,很難說是個利好。我們只有正面現實,改革真是任重而道遠。

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